权力制约与依法治国

权力制约与依法治国（精选9篇）

权力制约与依法治国 篇1

一、绩效考核在人力资源管理中的定位

现代人力资源管理理论认为, 绩效考核是一个学习、改进和控制的过程, 是在于通过持续、动态的、双向的沟通, 使人力资源发挥最大效能, 调动人的积极性, 使各个层面的管理人员和工作人员都有使命感, 进而发挥创造力, 使整个组织具有运行活力, 真正达到提高个人和组织的绩效, 促进组织成员自身发展, 从而实现组织目标。

绩效考核又称绩效评估, 一个完整绩效考核至少应包括下列六个步骤: (1) 了解绩效考核的目的; (2) 确定相关效标; (3) 选择与发展考核的方法; (4) 介绍发展好的系统给主管及相关员工; (5) 实际考核员工的工作表现; (6) 回馈结果给员工。

绩效考核作为人力资源管理的一个重要环节, 其本身并非是为考核而考核, 是为了提升整个组织的活力, 实现组织目标。考核之前, 考核目标和考核方法设计很重要, 有效的考核目标应该具有下列五个特性: (1) 相关性; (2) 避免污染; (3) 区辨力; (4) 信度; (5) 适用性。考核当中, 客观和公正很重要;考核之后, 沟通和反馈很重要。绩效考核以及人力资源管理的最终目标都是为了人尽其才, 物尽其用。让每个组织成员都能够在合适的位置上发挥出自己的能力, 顺利实现组织目标。否则, 就会让考核流于形式, 甚至沦为某些个人和利益集团对相关利益人实施打击报复的工具, 从而造成内耗丛生的结果, 不利于整个组织凝聚力和向心力的形成, 不利于组织的目标达成和发展壮大, 也就颠覆了绩效考核的原本意义。

二、当前绩效考核中出现的问题

绩效考核作为一种舶来品, 它在中国的应用最早是在企业, 然后过渡到国家机关和事业单位。从考核实施的三个阶段 (考核前、中、后) 来看, 都存在着不同程度的问题, 有的问题在特定的行政生态环境下还很明显。比如, 考核目标模糊, 比如有的无法量化的工作, 事务性的工作定性有失偏颇, 有长官意志的嫌疑。更有甚者, 在某些官本位思想比较严重的单位, 绩效考核更像是几个不同利益集团相互打击的工具, 完全失却了绩效考核的本来意义。对于考核结果的处理, 大多数单位里边是把考核结果与个人职位升迁以及薪酬提高联系在一起的, 但是唯独不对考核结果所显示出来的个人与组织之间, 个人本身, 组织自身所显露出来的问题进行重新思考, 协调并解决问题。这就违背了绩效考核是要为组织目标和个人目标的协调发展提供依据这一宗旨。也与考核就是要找出问题, 提高绩效, 促进发展这一目的背道而驰。要试图解决这些问题, 就需要对考核过程进行权力制约, 确保不滥用权力。

(一) 考核前

有效的绩效考核的第一步, 首先, 要有明确的计划, 即PDCA循环思想的PLAN。要对工作进行分析, 明确职责, 建立目标体系, 进行目标的层层分解落实, 制造切实可行的考评体系。不论是对个人还是组织而言, 目标都应当是特定的, 是可以度量的, 是可执行的, 是与直接主管的领导和部门相结合的, 并且是有时限的。不同工作性质的考核时限应当有所细分, 这样, 才有利于发现问题。无法进行量化考核的工作, 比如事务性的, 行政型的, 应当以所做之事的效果应该达到符合组织目标同时也符合工作环境的特殊情况来定。考核栏目细则应当是本个绩效考核期内所从事的工作是否到达预期目标, 按照英国的做法来看, 一般是需要分为五个等级, 分别是:A杰出, B优良, C满意, D尚可, E欠佳。美国公务员绩效考核的内容包括工作数量、工作质量和工作适应能力三个方面。年终考核表一般由主管领导依据平时工作记录, 按考核表所列上述三个方面的指标项目逐项考评, 主要包括工作完成情况的总结报告、鉴定潜在能力、描述具体工作职责、对完成的工作结果进行评价、对工作内容和工作效率进行数量和质量分析。考核结果一般分为优异、满意、不满意三个等级。考核成绩与奖惩、加薪及晋级直接挂钩。美国的考核强调增进上级与下属之间的关系与了解, 从而促进工作的积极开展。有了符合实际情况的考核制度设计, 才能够避免绩效考核制度上的漏洞。才能够避免评价者因为制度上的漏洞而滥用手中的权力, 对被评价者给出不公正的评价考核。其次, 要选择合适的评价者, 并对评价者进行培训, 告知其考核的目的和宗旨, 具体操作方式和程序等。让他们对评价指标的理解尽量成共识, 降低评价结果差异, 提高准确度。以免评价者因为对考核规则的片面理解以及各个不同的评价者对评价标准的不同理解和人情因素而对被评价者给出不客观的考核结果。

现在通行的360度考核就是被考核人的上级、同级、下级和服务的客户对他进行评价。在实际情况中, 当把360度考核用于不同的目的时, 同一评价者对同一被评价者的评价会不一样;反过来, 同样的被评价者对于评价结果也会有不同的反应。如果把360度考核的结果简单地作为管理者或者员工的奖惩和晋升的关键甚至是唯一依据, 那么, 考核结果的真实度将大大降低, 绩效考核就会成为争取利益的重要工具。评价者就会为了操纵考核结果不去对被评价者的工作做客观的数量和质量分析, 而故意提供虚假信息。比如员工会为了得到奖励而串通同级给自己打高分, 给别人打低分;下级为了保住自己的位置或者是想更上一个台阶会给他的上级打高分;上级也可能会为了笼络下级给下级打高分。同时, 有些客户可能会为了利益关系给相熟的打高分, 给不那么熟的打低分。因为, 人的本质是趋利的。

也就是说, 如果不能够摒除评价者对被评价者的利害关系, 那么, 即便是有再全面的考核制度, 考核结果也可能是不公正的。被评价者得到一个什么样的考核结果很大程度上不是取决于他到底做了什么样的事情, 事情做的怎么样, 而是取决于给予他评价的人能否有一个公正客观的立场。可是, 我们不能够寄希望于评价者都能够是公正无私的, 是客观不带个人感情的。这就需要制度来约束权力。从这个角度来说, 要获得相对公正的考核结果, 应该合理分配评价权重。对于公共管理部门来说, 大多数工作是提供公共服务, 他们的工作产品是无形的。其绩效评估应当增加其服务对象的评价权重。

(二) 考核中

目前, 大多数事业单位考核方法简单, 效率低下。偏重于听述职报告、民主测评、个别谈话、查看资料等静态考核, 缺少实地的、跟踪的动态考核。考核时限通常采用年终一次性集中考核, 缺乏平时工作绩效考核。此外, 不能根据单位的主要职能、岗位职责和在考核中遇到的实际情况灵活调整考核方法, 考核评价比较片面, 综合性评价缺乏, 不够科学和完善也影响了考核工作的效率和考核结果的准确性。

同时, 因为评价标准细分不够, 不同职级的员工评价标准一刀切, 考核标准简单化、公式化, 缺乏具体的操作性。这就不能够有效地反映出不同职级员工的绩效目标和评价标准, 得不到有效地评价结果。职责和权利的不清, 也制约了考核工作激励作用的发挥, 考核结果难以作为职务升迁和薪酬提高的依据。

在考核过程的评价环节中, 评价依据应当是综合的, 全面的, 细分的。职能和标准区分的越细, 则考核结果就越具有区辨别力和可行度。在选择评价者时, 应当剔除掉与被评价者有明显利益相关者。当然, 要人自身摒除掉自己的有限性, 并不容易。所以, 要得到一个公正、客观、全面的考核结果还需要权力制约。

(三) 考核后

绩效考核既然作为人力资源管理的一个重要环节, 它所起的作用是个人和组织的沟通与反馈。这种沟通与反馈, 应该是双向的。

组织通过这种考核结果对个人有了一定的了解, 准确的说, 这种了解也是间接的, 是通过评价者所得到的了解。因此, 组织者应该认识到, 即使是360度的考核, 也并不能够全面的反映某个个人或者组织机构的实际情况。对于评价者来说, 应该指出他们在评价过程当中的不足, 以帮助他们提高评价技能以便在未来的考评工作中做得更加完善、更有成效;另外, 也是最重要的, 对于被评价者, 也应当从考核结果所反馈出来的信息, 被考核者进行面谈。在面谈时, 组织机构要尊重被考评者的意见, 允许申辩, 发现与事实不符、有出入的地方, 要及时纠正考评结果。

在得到相对客观的考核结果后, 就可以将绩效考核的结果作为组织内人员优化配置的一项依据, 将合适的人员任用在合适的岗位上, 岗位匹配度越高, 越有利于个人积极性和主动性的发挥。得到的待遇越是客观公正, 个人对组织的认同感就越强。组织的凝聚力也就增强, 组织的绩效得到增强, 组织的发展的目标也就更容易实现。当个人的发展目标和组织的发展目标相协调统一的时候, 就是绩效考核完成自己的使命之时。

三、加强绩效考核的权力制约

从绩效考核的过程来看, 不难发现, 杜绝权力的随意性, 合理使用权力, 制约权力才是保证考核结果客观公正的所必须的。程序的公正不一定必然有着结果的公正, 但是, 如果没有程序的公正, 其结果的公正可信度必然降低。法治国家的建设, 不只是人民应当守法, 各个组织结构和各级政府也应当守法。正所谓法律之前人人平等。只有当处于相对弱势的个人的权利得到充分保障, 而公权力的掌握者作为规则的制定者、操纵者和评价者的权力得到有效制约时, 才能够趋向于公正而非私利。在民主社会体制下, 任何部门都离不开权力制约与责任政治的对应关系, 杜绝权力的随意性, 依法考核不论是对个人还是组织而言都是必须的。也因此, 无论是由上级行政单位所组织进行的内部考核评价, 或者是聘请专家与专业团体进行外部考核评价, 已成为绩效考核的必要程序。

参考文献

[1]R.韦思蒙迪, 罗伯特·M.诺埃.人力资源管理[M].北京:经济科学出版社, 1998.

[2]李华, 任荣伟, 蒋小鹏.360度绩效评估方法的运用及有效性分析[J].现代管理科学, 2004, (8) .

[3]娄芸.创建有效的绩效考核制度[J].嘉兴学院学报, 2002, (11) .

权力制约与依法治国 篇2

张伟

(苏州大学王健法学院， 苏州 ， 215021)

[摘 要] 最近《南方周末》报道了争议人物――江苏省宿迁市委书记仇和靠激进手段进行改革和施政的历程。并由此引发了一场关于“仇和现象”、“仇和模式”讨论。学者们纷纷发表意见，赞成者有之，反对者有之。对此，笔者认为，当前在我国依法治国的过程中，领导者的“人格魅力”或“权力道德”是不可或缺的，甚至是十分重要的，但决不能迷信，因其是感性的东西，是极不可靠甚至极其危险的，必须通过理性的手段――法律――进行权力制约。惟有如此我们国家才能成为真正意义上的法治国家。

论政治权力的制约与监督 篇3

一、政治权力制约与监督的必要性

1. 权力的二重性所决定。

权力具有二重性, 即能动性和腐蚀性。能动性表现为:政治权力是实现政治主体成员利益要求的凭借, 同时, 政治权力对社会生产力的发展具有反作用;腐蚀性表现为:人在权力过久的掌握过程中有腐化变质的可能性。政治权力的二重性决定了必须对之进行行之有效的制约和监督。

2. 社会主义民主政治所决定。

权力的制约与监督, 是现代民主政治的核心问题之一, 政治的核心问题就是政治权力的构成问题。对权力运行的制约和监督, 是社会主义民主政治的重要原则。人民对权力运行的制约与监督程度越大, 民主政治的实现程度也越大;反之亦然。与此同时, 社会主义民主政治的发展为权力的制约与监督提供保障。

3. 党的执政能力所决定。

党的执政能力随着执政环境、执政目标和执政基础的变化而变化, 具有鲜明的时代特征。中国共产党是我国的执政党, 拥有执政权, 执政权在建设时期主要表现为领导权。党的领导权也要接受人民群众和权力机关的制约与监督, 党必须在宪法和法律范围内活动, 必须代表人民的根本利益, 必须有效地约束政治权力以减少腐败。

二、当前权力运行的制约和监督存在的主要问题

1. 道德对权力的约束力下降。

当前我国社会处于转型时期, 由于种种原因, 部分官员出现了大的理想的迷失和人生价值的错位, 出现一系列的权力腐败、贪污受贿、以权谋私等现象。在市场经济条件下, 要大力加强政治伦理建设, 以德倡廉, 强化政治行为主体的道德约束, 使得政治行为主体从内心深处不愿贪腐, 从而抑制腐败现象的滋生和蔓延。

2. 权力运行的法制化程度不高。

目前我国实施的对权力运行制约与监督方面所必需的法律、法规、条例尚不完备, 表现为:缺乏明确的监督标准和具体的实施细则, 从而造成实际监督过程中的盲目性和主观随意性, 影响了监督工作的严肃性和规范性, 也损害了人民群众的利益。

3. 权力结构不合理、运行程序不规范、监督体制不完善。

一些不均衡的权力分配势必导致权力不受制约, 运行受阻。权力的运行虽进行程序的制定却不依程序而运行, 甚至随意更改程序规则或是减免程序, 同样会使得权力机制无法得到强有力的监督与制约。严格缜密的程序制定和运行是对权力运行最基本的要求。另外, 监督依然是制约腐败的有力措施之一。当前, 我国一些部门监督缺乏实际权力、监督偏于事后监督、监督机构缺乏必要的独立性、监督和制约方向单一等问题, 严重影响了权力制约和监督体制的正常运行。

三、权力运行的制约与监督的主要对策

1. 加强权力制约与监督的思想化建设。

思想建设很重要。一方面, 要营造社会制约与监督权力的整体氛围与环境, 提高广大人民群众当家作主的民主法律意识;另一方面, 要切实强化党员领导干部的监督意识, 从内心深处做到公正、廉洁、自律, 树立公职人员廉洁公正的道德形象, 从而形成全社会廉洁的风气, 提高整个社会的道德水平。

2. 加强权力制约与监督的法制化建设。

确立宪法与法律至高无上的权威是重中之重。宪法是国家的根本大法, 是组织调整国家政治、经济和社会生活运转的根本依据, 任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的范围之内活动。以法的形式明辨是非, 公正客观, 量化明确, 可以客观地衡量出国家公务人员是否遵纪守法、是否清正廉明、是否以人民的意志为转移全心全意为人民服务, 为杜绝违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为提供现实依据。

3. 完善权力结构、规范运行程序、加大监督力度。

主要从完善权力结构、规范运行程序、加大监督力度三方面入手。权力过分集中的结构, 组织运作过程中个别领导独揽大权, 势必难以开展有效的集体性的权力制约与监督, 因此要合理配置权力资源;权力运行的程序化程度的高低, 直接影响着权力制约与监督的有效进行;舆论监督的强大威慑力有效而直接地制约着权力的运用。因此, 完善权力结构、规范运行程序、加大监督力度, 缺一不可。

总之, 加强对权力的制约与监督, 是推动社会文明进步、改善市场竞争环境的必要手段, 不仅对党提高执政能力具有极为重要的现实意义, 也为社会经济发展、社会稳定提供了前提和保障, 意义深远。

参考文献

[1]肖华茵, 毛细荣.试论权力制约的理论及监督制约的基本方法[J].求实, 2005, (5)

[2]李英田.合法性对党的执政能力建设的启示[J].长江论坛, 2004, (6)

[3]徐京跃, 周英峰.习近平强调:坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].高层声音, 新华社, 2013-1-22

[4]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜, 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].2007年10月

高校权力运行制约与监督机制研究 篇4

关键词：高校；权力运行；制约与监督；机制

高校是培养社会主义建设者和接班人的地方，被人们称为“圣洁”的“象牙塔”。然而，近些年来，在巨大的利益面前，大学校园不再是一片净土，单单从桂林电子科技大学尧山校区建设腐败案中就挖出了24起案件，其中，涉及厅级干部2人，处级干部6人。诚然，随着高校拥有的资源增大、自主决策权扩大，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大，而与之相适应的权力运行制约与监督机制建设却相对滞后，腐败现象在一定程度上滋生。党的十八大报告指出，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此，加强高校权力运行制约与监督机制建设，积极规范高校权力的运行与行使，已成为当前高校必须认真研究的重要课题。

一、高校权力运行制约与监督机制存在的主要问题

（一）教育和认识不到位

目前，大多数高校关于反腐倡廉的制度已相当健全和完备，但在实际上，人们对高校权力运行监督的认识还不是很到位。首先，当权者缺乏自我制约与监督意识。有的领导干部认为自己的控制力很强，但到了实际当中，尤其是涉及利益时，往往就没有了自制力，就会将自己置于监督之外或凌驾于监督之上，对监督持反感和抵触态度，阻碍了监督的进行。其次，权力的制约与监督者缺乏主动实施制约与监督的意识。高校师生员工是权力制约与监督的主体，他们或因怕得罪领导，当老好人，或因不知情而难以实施制约与监督。三是上级领导和纪检监察部门对隶属的高校监管不力，通常是只停留在组织学习上，而没有真正实施对下属单位的监督。四是有的宣传教育是一种形式，甚至是为了完成上级布置的任务，没有真正收到宣传教育所要达到的预想效果。

（二）机制和制度不完善

1．从高校党内权力结构上看，党内权力配置失衡。高校党员代表大会是同级党的最高权力机关。但由于受到开会时间和次数的局限，高校党代会很难起到实际的领导作用，同时党内监督机关也是在它的领导之下。这样一来，高校党委就集决策机关和执行机关于一身，成为一级党组织的唯一领导机关。2．从高校行政权力上看，权力配置不合理。有些高校职能部门职责不明确，岗位设置不科学，存在互相扯皮和推诿现象，严重影响了行政效率；有的部门职权过于集中，容易滋生腐败。同时，高校官本位思想较为严重，行政权力泛滥，严重挤压了学术权力的发挥空间。这就导致了行政权力与学术权力在高校权力运行中的又一失衡。

3．从监督制度完善程度上看，监督制度尚不完善，监督弹性比较大。制度建设是加强科学管理、规范权力运行的保证。近年来，高校在建立健全长效机制上做出了很大努力，并且取得了很大成效。如广东省教育纪工委牵头制定有关党风廉政建设方面的制度共58项，这为加强广东高校依法治校提供了强力保证。但有些高校，由于缺乏对权力运作的研究，制度跟不上形势的发展；有的制度没有突出科学性和可操作性；有的制度比较原则和抽象，缺乏严密程序。

（三）检查和监督不到位

1．上级教育行政部门监督不到位。从权力治理结构而言，高校的所有者是国家，高校是受国家的委托来开展教育活动的。因此，高校对资产的管理和内部权力的运作，必须受到政府职能部门的监督。然而，近些年，由于政府教育管理职能转变还未完成到位，部分教育行政管理人员依法行政总识和能力还不强，造成所有者——上级教育主管部门对高校的管理及高校内部的权力职责监督不到位。

2．受益主体监督不到位。高校的直接受益者是教职员工、在校大学生和对高校有教育要求的社会广大人民群众。按理说，高校的受益主体应该成为高校权力运行监督的最强监督力量。但由于教职员工代表、大学生代表及社会群众代表都没有进入高校的决策层，信息严重不对称，所以，大多数师生在不损害自己利益的情况下是不主动履行监督职责的。

政府权力清单制定的监督与制约 篇5

关键词：政府权力清单,监督,制约,行政权力,总体要求,特点,建议,全面深化改革

随着社会经济发展水平的不断提升, 我国政府权力清单制度也得到了大力推行。“经济体制改革是全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要内容。习近平总书记指出, 为建立中国特色社会主义制度, 必须进行现代化国家管理体系的建立与健全, 必须对现代国家管理能力进行有效提升。2014年2月, 国务院再次取消与颁布多项行政审批内容, 其中行政审批事项为64项、子项为18个, 通过建立权力清单, 可推动政府简政放权步伐的不断加快, 这也是在全面深化改革中政府权力运行规范与限制的重要措施。作为各级政府履行职能的手段, 权力清单是将服务目录提供给人们的方式, 为提高服务质量, 应进行责任清单的合理配置。现阶段, 制约与监督权力的运行, 在于有关体制机制的建立与健全。要求各级纪检监察单位必须对政府权力清单监督职能贯彻落实, 进行相关监督检查体制机制的合理制定, 将督促贯彻执行权力清单管理模式看做政治纪律工作, 为全面深化改革提供可靠保证。

一、政府权力清单制度推行的总体要求

(一) 指导思想

政府权力清单制度推行的指导思想为邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观, 同时, 应对习近平总书记系列重要讲话精神贯彻落实。根据资源配置中市场的决定性作用与政府职能发挥, 应对政府、市场、社会三者间的关系进行科学分析, 一政府职能转变、治理能力提升为重点, 进行政府职权清理与职责履行工作的开展与研究, 并根据相关法律法规对权力清单、权力运行流程加以公开, 实现行政权力的科学配置与规范行政权力公开运行, 形成完善的政府职能体系。

(二) 基本原则

1、职权法定原则。法律法规规章制度为政府行政权力的根本来源, 如法律法规体系不健全, 就无法实施政府的行政权力, 为此必须重视职权法定原则, 将不合法的行政权力重点纳入到清理范畴。

2、简政放权原则。资源配置中应将市场的决定性作用充分发挥出来, 在社会事务管理中则需将社会力量的作用充分发挥出来, 以此将政府就近管理、亲近群众的优点发挥出来, 以此将政府向市场、社会放权的力度不断加大, 达到推动社会经济发展的目的。

3、便民高效原则。权力运行流程的优化, 可对办事环节最大限度减少, 是办事程序简化、办事效能有效提升的保障。政府权力清单制定中, 坚持便民高效原则, 可优化服务内容, 为群众提供便利。

4、公开透明原则。政府行使行政权力, 必须向社会公开权力的多种信息, 如基本内容、运行流程等, 应确保该过程的完整性、准确性, 并接受社会监督。

二、政府权力清单制定的监督与制约的内容

党的十八届三中全会《决定》指出, 地方各级政府与其相关部门必须大力推行权力清单制度, 根据相关法律法规, 公开权力运行程序。全国人大会议记者会上李克强总理明确提出, 应做好简政放权工作, 在权力清单加大推行力度的同时, 应对权力边界加以界定, 避免滥用权力现象的出现。部分学者认为, 公权力监督与管理力度提升的基础为权力清单制度的推行, 也就是说, 权力清单是政府公共权力监督与制约的新起点。针对此项改革, 相关部门必须由理论、实践等多个角度进行分析。

(一) 权力两面性是权力监督制约的基础。权力不仅具有侵犯性、腐蚀性, 还具有整合性与强制性, 是大型社会发展必不可少的条件。权力分化思想最早出现于古希腊思想家亚里士多德的权力职能分工中, 其认为, 议事机能、行政机能与审判机能为所有政体的三大构成要素。权力监督制约机制等内容则由波利比阿首次提出, 其萌生于古罗马元老院下的有限民主政体内。马克思则认为, 人民是一切权力的来源, 只有人民能够监督权力, 只有这样才能达到权力监督与制约的目的。伴随国民经济的发展, 我国逐步建立以马克思主义为基本原理, 并与中国国情相结合的权力监督、制约方案。通过长期理论研究与政治实践, 政府权力清单制定了监督与制约方法, 通过建设法治政府, 强化行政权力运行的制约与监督, 对政府权力清单、责任清单制度全面推行, 做到依法行政、依法行事。也就是在立法工作完善的基础上, 进行行政决策机制的建立与健全, 通过民主决策, 实现政府法治水平的有效提升。

(二) 权力清单制定的外部法治环境。在政府权力清单监督与制约中, 应围绕落实政府机关战略定位与发展目标, 健全各个部门相关法律法规, 加强行政执法权力, 对政府职责履行方式进一步完善, 为政府、市场、社会发展提供良好的法治环境。同时, 政府机构应自觉接受人大监督, 对执法检查、专题询问与专题调研等工作积极配合, 为政府职权履行创建有利条件。建立重大事项报告制度, 对代表议案、质询高度负责, 并做好办理工作。

(三) 权力清单制定的观念转变。根据行政权力运行规范与便民高效需求, 政府单位保留权力事项中, 应对内部运转环节最大限度地减少, 实现权力运行程序优化与工作责任明确、强化的目的。从“权力清单”到“责任清单”对政府职能部门权限划分。通过管理理念转变、工作方式改进, 可实现监管制度的建立与健全, 加快实现政府管理方式的转变。同时应充分了解政府、社会关系, 做好处理工作, 对社会组织管理制度加以创新, 做好社会组织培养与监督、制约工作, 以此对政府权力清单制度的推行提供可靠保证。

(四) 权力清单制定的责任机制。通过权力清单与运行程序动态调整机制的建立, 可按照执法依据与政府单位职能转换, 对监督内容定期修整与改善。同时根据相关程序公布确认, 实现职权管理“三化”, 即科学化、规范化、法制化。并与政府机构网上政务服务平台建设相结合, 进行行政审批、便民服务、政务公开、效能监察等多功能体制的建立, 以此全面、实时监控权力。与此同时, 必须进行违法行政责任追究制度的建立与健全, 对行政不作为、乱作为现象严格惩处, 提高行政管理效率。

三、推行政府权力清单制度的建议

政府权力清单制度的推行, 不仅要对当前行政管理任务充分考虑, 更好重视权力清单制度的长远目标。遵循中共中央指导精神, 应对行政审批制度改革方法加以借鉴, 尽可能推行行政清单制度, 并进行监督、制约行政权力长效机制的科学建立, 为此, 笔者对政府权力清单监督与制约机制的建立提出以下几点建议。

(一) 在地方实践经验总结的前提下, 实行全国改革相关指导意见。该意见应对统分结合原则进行充分把握。第一, 总指导思想的明确, 对关键性问题提出相关要求。如清权时做好减权工作。权力清单形成中, 应做好清理、确认行政权力工作, 还应做好行政权力下放与取消工作。其次, 统一行政权力分类标准, 确保所有地区具备统一标准。最后, 扩展地方改革自主空间, 鼓励地方政府单位根据权力清单进行与之相适应的内、外部监督、制约机制的建立与探索。

(二) 开展权力清单长效监督、制约试点工作。作为权力清单制度推行的重要条件, 应在实践中加大监督与制约力度。通过实践, 对长效监督、制约机制的建立提供合理、有效方案, 为权力清单工作的实施提供可靠保障。

(三) 宣传力度的不断增强。现行行政管理思维方式与行为惯性为权力清单制度推行的最大障碍。为实现政府权力清单监督职的贯彻落实、为达到简政放权的目的, 必须充分调动各方力量参与改革、支持改革、理解改革。做好权力清单宣传工作, 对构建社会治理背景下权力清单制度具有重要意义。

四、结束语

综上所述, 随着社会主义市场经济的快速发展, 为实现全面深化改革, 推行政府权力清单制度, 必须重视监督、制约机制的建立。为此, 本文在充分了解政府权力清单推行指导思想的基础上, 分析其特点, 并提出了几点建议, 以此依法转变政府职能, 实现监督、制约政府权力清单的目的。

参考文献

[1]孙柏瑛, 杨新沐.地方政府权力清单制度:权力监督制约的新探索[J].行政科学论坛.2014 (06)

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[3]吴建南, 马亮, 杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析[J].管理世界.2007 (08)

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[7]李和中, 罗春明.以建立完善权力清单责任清单廉政清单为路径构建法治政府[N].辽宁日报.2015-04-14 (005)

权力制约与依法治国 篇6

一、高校权力运行制约机制的模式

通过对《中国共产党章程》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《高等学校章程制订暂行办法》、《学校教职工代表大会规定》等法律法规,以及各高等学校根据上述法律法规制订的基于本校实际的实施办法与细则等与高等学校权力运行制约相关的规章制度,可以归纳总结出我国高等学校目前的权力运行制约机制主要有分权制约模式、制度制约模式与权利制约模式。

1. 分权制约模式。

权力制约权力,是指不同权力体系之间或同一权力体系内部,不同权力之间的制约。作为一种制约范式,它之所以能够有效地约束权力,在于其(1)制约主体活动的独立性;(2)制约对象活动的公开性;(3)制约关系的对等性;(4)制约手段的强制性[1]。大学不是一个整齐划一的机构,而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会[2],高等学校作为一个典型的利益相关者组织,其利益相关者主要是分别享有政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的党组织系统、行政系统、学术系统、社群系统,四种权力之间相互制约与协调,体现着不同权力之间的分权制约。我国高等学校实行“党委领导下的校长负责制”的领导体制,在党委统一领导下,各权力主体之间实行决策权、执行权、监督权的适当分离与相对独立,三种权力之间相互制约与协调,体现着同一权力体系内部的分权制约。

《中国共产党章程》第10、16条,《中国共产党党内监督条例(暂行)》第12、13条,《关于党内政治生活的若干准则》第2条等党的规章都明确指出,“集体领导是党的领导的最高原则之一”。在高校,党委内部实行“委员会制”,其组织原则是“集体领导,分工负责”,决策机制是“集体讨论,民主集中,个别酝酿,做出决定”,其目的是发挥集体智慧,降低决策风险。这种委员会制的内部权力制约是基于分工负责的分权制约,党委的各委员之间是一种平等的关系,党委书记与党委委员之间也不是上下级的关系,这是同一权力体系内部的分权制约机制,主要体现的是制约主体活动的独立性与制约关系的对等性。而从外部制约来讲,《中国共产党章程》第10条又明确指出“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作……党的下级组织要向上级组织请示和报告工作”,高校党委是在高校党的代表大会选举的基础上由上级党委任命的,因此它要对高校的党员代表大会和上级党委负责,接受党员代表大会的监督与上级党委的领导。

《中华人民共和国高等教育法》第30、41条规定,校长是学校的法定代表人,是学校行政管理工作的最高负责人,全面负责本校的教学、科学研究和其他行政管理工作,并对上述工作享有决定权。“党委领导下的校长负责制”中的校长负责制是一种“首长制”,其实现方式是校长主持校长办公会议,在充分听取与会人员意见后做出最后决定,其组织原则是“校长领导,全面负责”,其决策机制是“集体讨论,校长决定”,其目的是在广开言路的同时提高行政效率。这种首长制内部,校长与其他行政负责人是上下级关系,后者接受校长的统一领导,对校长负责,因此对首长制的权力制约主要来自其外部的分权制约。在政治、行政、学术、民主的权力体系中,校长及校行政作为行政权力主体,对政治权力主体负责,接受学术权力与民主权力主体的监督;在决策、执行、监督的权力体系中,校长及校行政作为执行权力的主体,对决策权主体负责,并接受监督权主体的监督。在这样一个权力制约框架下,对政治权力或决策权主体负责主要体现的是制约手段的强制性;接受学术权力与民主监督或监督权主体的监督主要体现的是制约对象活动的公开性。

2. 制度制约模式。

制度制约是指以事先设定的权力运行规则来规范和约束权力的运行。和权力制约相比,其关注的对象从制约主体转向制约手段,这种手段主要表现为基本的制度与制度执行的相关程序,我们将其称之为规章与规范。规章与规范的存在既是为了保证权力运行的畅通,也是为了保证权力运行的规范,在提高权力运行效率的同时又对权力运行构成直接的、刚性的约束。

规章可以理解为被直接执行的规则,这里的规章更准确地说是组织规章,常常表现为组织章程,它一般从宏观上系统地规定了组织的性质、宗旨、任务、组织原则、成员及其权利与义务、机构及职权、活动及纪律等内容,如《中国共产党章程》、《高等学校章程》、《学术委员会章程》、《学校教职工代表大会规定》等。规范可以理解为对直接执行的规则的替代或补充,它在规则的遵守情况难以监督的地方能增强规则执行的力度,为规则的执行补足资源,或为强化规则的执行力度降低成本。规范生效的必要条件是“团体的产出能被有效地衡量”,它的一个重要特点是能够被内部化[3]。规范一般从比较具体的层面规定了组织的工作方式、工作程序、人员构成与任免等内容,如《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《校长办公会议事规则》、《学术委员会工作制度》、《教职工代表大会实施细则》等。

《中华人民共和国教育法》第28条规定:“学校及其他教育机构按照章程自主管理。”《中华人民共和国高等教育法》第28条详细规定了高等学校章程应包括的10项基本内容;《高等学校章程制订暂行办法》进一步明确了高等学校章程的起草、审议、修订及核准、备案等事项,指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。作为对高等学校章程制订的指导意见,《办法》更加详细地规定了高等学校章程应予以明确的许多程序性规范,主要涉及:(1)党委领导下的校长负责制的实施规则,党委集体领导的议事规则、决策程序;(2)校长独立负责行使职权的制度规范,校长办公会的组成、职责、议事规则;(3)学校教学、研究、招生、人事等事项的基本准则、决策程序与监督机制;(4)学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、校友会、理事会或董事会等机构的地位与作用、宗旨、组成、议事规则与监督机制。

以某学校的《学术委员会章程》和《学术委员会工作条例》为例,后者除了将章程中的总则(性质、目的、原则)、组成与机构、职责、委员会资格与产生、委员的权利与义务做了进一步细化之外,还增加了工作程序、议事规则、会议制度等用以规范学术委员会工作的补充性、解释性条款。如(1)属评定性质的工作,学术委员会的决定即为最后决定;(2)属审议性质的工作,有关部门在听取学术委员会的审议意见后,有关方面在决策前应向学术委员会通报;(3)属咨询性质的工作,有关方面应尽可能地听取学术委员会的建议。

3. 权利制约模式。

以权利制约权力是指公民依据宪法和相关法律所赋予其管理国家事务和社会事务的权利对权力主体行使权力的过程施加影响、实施监督,以形成对权力运行的约束。由于个体力量的单薄,单一的权利主体很难对强大的公权力形成直接、有效的约束与监督,因此他们常常采用一定的组织形式来保障和维护其合法权益。对于高等学校而言,普通教师、学生是最常见的权利主体,教职工代表大会和学生代表大会则是他们所采用的基本组织形式。

《中华人民共和国教育法》第30、32、33条规定:“教师享有法律规定的权利……国家保护教师的合法权益。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》第7条规定“教师通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理。”《中华人民共和国高等教育法》第43条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。”为保障教职工参与学校民主管理和监督的权利,完善现代学校制度,促进学校依法治校,教育部依据教育法、教师法、工会法等法律,制定颁布了《学校教职工代表大会规定》,规定了教职工代表大会主要享有的审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权。各省、市教育行政部门又制定了本行政区域内高等学校教职工代表大会的工作规程、工作程序、暂行规定、工作基本标准等相关规定;各级各类学校也根据教育部与所在地区的相关规章制定了本校的教职工代表大会实施办法。

以某学校的《教职工代表大会实施细则》为例,细则规定了教代会行使以下职权:(1)听取和讨论校长的工作报告,对学校的办学指导思想、发展规划、财务工作、师资建设等与学校发展相关的重大问题提出意见和建议;(2)讨论通过有关教师聘任、奖惩、分配等与教职工权益相关的规章制度;(3)评议、监督学校各级领导干部;(4)审议教职工代表提案;(5)监督学校规章的决策和落实,并提出整改意见和建议。

二、高校权力制约模式运行的回顾与评价

以上主要是从政策和制度文本中总结归纳的我国高等学校权力运行的制约模式,但这些规章制度是否实现了所预期的结果,是否能够满足目标群体的需要,乃至规章制度本身是否适当等,都是值得我们探求的问题。对这些问题的回答,必须建立在对现实进行考察的基础上。项目组对全国30余个省、市(自治区)的64所高校通过实地调研与访谈(接近半数)、问卷等方式,获取了较多的与权力运行制约相关的信息与材料。在此基础上,我们借用回顾性过程评价的手段,在一定程度上参考政策标准中常用的效率、效益、充分性、回应性、公平标准、适当性等标准[4],考察并评价这些模式的实践。回顾性过程评价是指在政策执行一段时间之后对其进行监测和评价,常常集中在政策和计划执行过程中的困难和瓶颈问题。从政策过程定位的角度,它属于形成性评价;从政策行为控制的角度,它属于间接控制类型,即不允许对输入变量和过程变量进行直接的控制,因此它更多地依赖于执行计划活动开始后进行回顾性的描述[5]。

1. 分权制约运行的回顾与评价。

高等学校实行党委领导下的校长负责制,作为党和国家确定的高等学校内部领导体制,“党委领导”与“校长负责”是相辅相成、辩证统一的有机整体。二者在指导思想上是一致的,都是以党的基本路线和教育方针指导治校办学行为;在目标任务上是一致的,都是围绕培养社会主义合格建设者和可靠接班人这一终极目标开展工作;在决策部署上是一致的,在学校改革发展的重大事项上,党委抓决策,行政抓落实,各负其责、各司其职,共同做好工作[6]。如前所述,党委领导不是党委书记领导,党委领导下的校长负责制也不是党委书记领导下的校长负责制,党委书记和校长都是在党委的统一领导下开展各自的工作,彼此之间是平等的同志关系。因此,从制度设计的角度而言,党委领导下的校长负责制作为一种权力运行机制,既能体现权力的相互制约,又能实现权力的相互协调,党委书记与校长之间是相互制约又相互协调的关系,理论上在高等学校内部并不存在“两个一把手”的问题。

关于党委。通过调研与访谈发现,由于集体权力是由每一个成员的个体权力所组成,每个人享有同样的权力,这容易造成决策的集体困境。即使实行民主集中制的决策原则,也需要有一个能汇聚和总结全体成员意见的角色,即党委书记,书记的角色使得抽象的集体权力变得更容易操作。因而导致在实际中是党委决策还是党委书记决策往往很难区分。如某本科院校一位校领导说:“校党委讨论表决时,大家对党委书记的意图心知肚明,基本都是按党委书记的意图作表决,集体讨论决策的结果往往体现的是党委书记的意图。”这种情况在被调研的多所学校都有不同程度的反映。作为党内监督机构的纪检部门,因为在党委的领导之下,无法对党委形成有效的监督,极个别学校的纪检部门甚至迷失了自己的使命。因此,在一部分学校往往党委书记决策就取代党委决策,集体领导、讨论决定的决策机制没有起到防止个人专断的作用。

关于校长。对于属校长决策的行政事务是由校长决策、校长负责,对他的制约主要来自外部。无论是从决策、执行、监督的角度,还是从政治、行政、学术、民主的角度来看,校长自身作为党委成员并参与决策,又作为行政首长组织执行,决策与执行难以分开,实际上成了“自己对自己负责”。调研发现,在多数学校,党委会、校长办公会的成员基本是一致的,仅仅是主持人不一样,如某地方高校8位校级领导就是8位党委常委。部分学校的校长兼任学术委员会主任,学术委员会大多数委员都是各院系的院长,而学术委员会和教代会的相当一部分成员往往同时兼任行政职务。如毕宪顺教授通过对山东省部分高校进行调研发现,学术人员担任行政职务的比例达到36%[7]。权力主体之间的“兼职现象”使得决策、执行、监督难以分开,高校内部的“决策—执行—监督”机制被置换成了“议行合一”的行政化与泛行政化的权力运行机制。

调研还发现,在很多学校党委(常委会)几乎囊括了学校所有“人、财、物”的配置与决策权,成了学校的实际管理者。校长作为学校的法人代表,可能需要对并非自己决策的行政事务负责,享有决策权的人不具有法人资格,具有法人资格的人未享有相应的决策权,因而出现权责不对等的局面。也有少数学校,党委对校长不管不问,校长负责处理学校几乎所有事务,出现校长权力过大,甚至基本没有约束的局面。无论是上述两种情况的哪一种,与其相伴的往往是行政权力对学术权力的挤压,出现以政代学、学术行政化等问题。如某高校的校长通过控制科研项目经费、人才引进、院系调整等学术资源的配置与决策权,做了学术委员会的事,导致校长无法承担真正属于自己的治校责任,问责机制难以形成。很多学校的学术委员会仅仅作为审议机构,未能全面享有评定、审议、咨询的职权,没有应有的学术决策权力,因此难以形成对行政的有效制约与监督。权力主体角色及其行权过程的交叉与错位导致权力运行的交叉与错位,给分权制约设置了重重障碍。

2. 制度制约运行的回顾与评价。

笔者从政策评价的适当性标准肯定上述与高校权力运行制约相关的规章制度的出发点,即规范与约束权力的运行,但如果从政策的效益标准与回应性标准来看,这些规章制度的政策效益与回应性尚有不足。效益标准是指政策实现预期目标的程度,政策只有在被很好地执行与落实的前提下,才能很好地实现预期目标;回应性即政策满足特定群体的需要、偏好或价值观的程度,即政策能不能对可能从政策中获益的某个群体的实际需要做出回应,它是对效益标准的进一步细化。与权力运行制约机制制度化运行相对的是其非制度化运行,非制度化运行有两种表现:一是与制度化相对,即权力在实际运行中没有按照既定的规章制度与程序规范运行,从而造成权力运行偏移制度设计的目标;二是就制度缺位而言,即权力的运行没有既定的规章制度与程序规范作依据。效益与回应性不足,都是非制度化运行的表现,效益不足往往是政策落实与执行的问题,回应性不足除了落实与执行之外,也有可能是因为制度设计本身的非周延等问题。如有学者在分析高校权力异化运行的现象之后,认为其主要原因在于“制度设计的非周延性”,是一元化政治领导决策体制中的两元化实现方式造成的[8]。

就目前而言,权力的非程序化运行是突出问题。如某些高校虽然对党委的职责范围已经有了明确规定,但对党委会的召开程序却未明确,致使“会议召集权”成了党委书记最大的权力;有的学校,学术委员会审议后的学术事务上报到校行政后,校行政随意改变,改变后又不再通报学术委员会,使得学术委员会的审议流于形式。另一方面,现有的权力运行制约相关的规章制度主要体现的是对行使决策权与执行权,或政治权力与行政权力的主体内部及他们相互之间的制约,对于监督权或学术权力与民主权力主体如何对前两者形成有效的制约的体现却并不充分,从而导致后面两者缺乏行使学术决策权、民主监督权的有效渠道与途径。

政策设计的非周延性或回应性不足,以及政策落实与执行的效益不足,无疑是导致权力制约机制低效或失效运行的重要原因,制度不能被有效落实是程序与规范的问题,而制度本身的缺位则是更具前提性与基础性的问题。笔者在2011-2012年对全国30余个省、市(自治区)的64所高校与权力运行制约相关的规章制度建设完备情况进行了抽样统计,统计结果如图1和图2所示。

对这一统计结果进行简单的分析,并结合实地的调研与考察,可以得出一些认识:(1)建制完备程度较高的是信息公开制度、议事规则等,很大部分要归因于教育行政主管部门的政策推动与强力推行,因此它们往往呈现出较高的同构性;(2)建制完备程度较低的是大学章程、自由裁量权实施办法等,而这两者分别是规章与规范中都分别处于相当重要的地位;(3)总体上看,八项规章制度的建制完备情况不容乐观,并在较大程度上直接导致了权力运行的非制度化。其中可能的原因是相关规章制度的法律依据、审批程序、认定主体等不甚明确;各高校之间互相观望、互相借鉴,如大学章程的制定;大学章程作为上位规章的缺位使得各项内部规则缺乏充足的合法性依据与统一的制度框架;等等。以上两项简单的统计表明,继续完善与制定、修订大学章程等各项与权力运行制约相关的规章与规范,明确高校内部各项规则的法律依据与执行、监督程序,明确高校内部各权力主体的权责范围、相互关系,从而约束和规范高校内部权力的运行仍然是当前和今后一段时间内需要重点关注和解决的问题,这也是制度制约权力模式的基础和核心。

3. 权利制约运行的回顾与评价。

在探讨政策的回应性时已经提到现有的规章制度对监督权或民主权力主体的需求回应不足,换言之,即对教师的诉求回应不足,对其他诸如学生、校友、理事会或董事会的回应则更少。教师主要是通过教职工代表大会的组织形式来行使其民主管理与民主监督的权利,保障其合法权益与利益。然而,教职工代表大会的工作原则是在学校党委的领导下开展工作,教职工代表大会的执行机构——工会,也直接受党委的领导;另一方面,高校校长与校行政不是由教代会产生,他们都不需要对教代会负责。前文已述,教职工代表大会行使审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权等四项主要职权。在实际中,部分学校的教职工代表大会对学校发展规划等重大问题的讨论很少参与,对学校领导的监督与评议也缺乏透明、高效的渠道,使得教代会主要行使了四项职权中的讨论通过与教师利益直接相关的住房、福利等政策的审议通过权。部分学校教代会的提案工作也是在一年一度的会议上对经过筛选的提案做集中答复,并不是适时处理与应对,使提案工作流于形式。

学生作为高等学校重要的利益相关者,高等教育直接的服务对象,理应对学校的教学与管理工作,尤其是涉及他们切身利益的事务,有一定的发言权。然而,目前《教育法》与《高等教育法》等法律都没有明确的关于学生参与学校管理的条款,只有《普通高等学校学生管理规定》中提到“鼓励学生对学校工作提出批评和建议,支持学生参与学校的民主管理”。但对于参与管理的范围、方式、条件等都未涉及,教育行政主管部门也未出台“学校学生代表大会规定”之类的制度来明确学生代表大会的性质、作用、地位,等等。因此,鉴于合法性依据不足,加之知情权得不到保障,学生参与对高校的民主管理来制约行政权还有很长的路要走。关于理事会或董事会,目前虽然有一些学校已经建立了自己的董事会,但这些董事会实质上都是一种咨询性、荣誉性机构,仅仅对学校的办学提供咨询、建议或指导,并不参与实际的决策,对实际的决策与执行也没有硬性的约束。与学生代表大会一样,由于合法性依据不足,在实行党委领导下的校长负责制的高校很难再有董事会参与决策或管理的空间。但是董事会制度的引入是社会力量参与影响大学决策的开始,对学校内部的决策权力或行政权力将起到“社会权利制约权力”的作用。

三、对完善高等学校权力运行制约机制的对策建议

以上对我国高等学校现有的权力运行制约机制进行了梳理与评价,发现权力主体之间的角色错位与交叉,大学章程等规章制度的缺位或低效,利益相关者参与民主管理与监督的合法性依据与途径不足等仍然是比较突出的问题。由于这些问题的存在,在高校内部也很难形成权力规范运行、阳光运行的权力运行文化。因此,笔者认为可以从以下4个方面对完善高等学校内部权力运行制约机制作一些探讨。

1. 建立差异决策、优势互补的权力制约格局。

合理分权是实现权力互相制约与约束的前提,也是形成良好运转的权力制约格局的基础,同时,分权治理或共同治理也是大学治理发展的普遍趋势。在坚持党的政治领导、思想领导、组织领导的前提下,党委应主要发挥大学治理权,并保留对学校重大决策的批准权。实现大学校长的“选任分离”,由专门的校长遴选委员会或教授委员会或教职工代表大会等校长遴选机构根据一定的程序遴选校长,报由政府任命,并保障作为学校法人代表的校长应当享有的各项权力,同时遴选机构保有对大学校长的提请解聘权。赋予学术委员会最高学术权力的决策权,重大事务参与决策权,以及对违反大学章程行为的违章否决权。由此,各权力主体对各自最熟悉和擅长的领域行使最高决策权,对重大决策共同参与,互相制约、互相协调,形成差异决策、优势互补的权力制约格局。

2. 健全以章治校、程序正当的制度制约体系。

依法治校是从中世纪大学留传下来的最基本的大学内部权力制约机制之一,也是世界上大部分国家高等教育系统坚持的一种权力制约机制。作为大学的“宪法”,大学章程的主要内容是大学权力的分配及其制约,它通过对大学与政府关系的规定、决策机构的议事规则、大学具体的管理规则等构建一个大学的基本秩序结构。根据前面的分析,规章与规范的建制不完备及既有规章与规范的低效或无效执行导致我国高校内部权力运行的非制度化,因此应通过建立以大学章程为核心的制度体系来完善对权力运行的制度制约。完善权力运行的制度制约机制,必须在国家的法律框架内,保障党委核心领导地位的前提下,建立以大学章程为核心的制度体系,包括章程、各权力主体的议事规则、质询与问责制度、信息公开制度、自由裁量权实施细则等内部规章与规范,进一步体现制度管权、制度管人、制度管事的规范性与严肃性,确保各项权力都在法定的范围内规范运行、阳光运行。

3. 探索利益相关者多元参与的权利制约途径。

作为高校利益相关者的教师、学生、董事会等都十分关注高校的建设与发展,都希望为学校的发展贡献自己的一份力量。更多的权利主体,如学生、董事会等都参与到大学的建设与管理中,既发挥民主管理与监督的作用,也可以对行政权力形成约束。应以法律法规明确教代会、董事会等机构的地位、作用、组成,等等。赋予教代会对校级领导干部的民主选举权和提请解职权,以选举权保证监督权的落实,符合社会主义民主政治的精神;避免行政人员和双肩挑人员过多占有教代会代表名额,以保证教代会能真正代表广大教师的利益与心声。赋予董事会对学校决策权力主体及其决策过程、结果的质询与问责权、评议权,校长推荐权或参与遴选权。此外,还应当进一步明确学生代表大会的地位与作用,以及参与学校民主管理与监督的具体方式。

4. 塑造规范有序、和谐共荣的权力制约文化。

文化制约是通过营造良好的制度文化氛围,借助于社会舆论机制,使行使权力的主体自觉抵制其滥用权力的欲望和冲动,从而达成对权力的制约[1]。与分权、制度、权利等制约机制相比,文化制约更强调权力制约的内在性,因而也具有更为深远的意义。在差异决策、优势互补的权力制约格局得以形成,以章治校、程序正当的制度制约体系得以健全,利益相关者多元参与的权利制约途径得以明晰,并内化为各权力主体的价值信念与利益诉求的基础之上,构建起党委治理、校长管理、教授治学、民主监督的大学精神,营造一个政治权力领导与治理廉洁自律,行政权力的管理与服务勤勉高效,学术权力的治学自由创新,民主权利的监督阳光正义的良好氛围,从而塑造一个规范有序、和谐共荣的权力制约文化。

摘要：对高校权力运行的制约是权力运行的内在要求,也是高校各利益相关者的需求。从现有的高校权力运行制约相关规章制度及其实践来看,我国高校现行的权力运行制约主要有分权制约、制度制约、权利制约等制约模式;相关规章与规范的建制不完备、低效或无效,导致了权力制约的非制度化运行。今后,高校权力运行制约应在国家的法律框架内,保障党委核心领导地位的前提下,建立差异决策、优势互补的权力制约格局;健全以章治校、程序正当的制度制约体系;探索利益相关者多元参与的权利制约途径;塑造规范有序、和谐共荣的权力制约文化。

关键词：高校权力运行,权力制约机制,过程评价

参考文献

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权力制约与依法治国 篇7

1.1 防止权力滥用、腐败滋生

孟德斯鸠说过, 一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验, 有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。[1]公共权力如果缺乏监督与制约就容易滋生腐败现象。拥有公共权力的人容易认为权力是自身的, 他可以凭借权力来达到满足私欲的要求, 为自己谋取私利, 而不是真正的利用权力为人民办实事, 加强对公共权力的监督与制约可以带来一定的压力来防止权力的滥用。公共权力当前主要掌握在人民群众利益的代表中国共产党手中, 这种权力是人民赋予的只能用来为人民谋利益, 决不能用来谋私利, 干部权力越大责任就越大, 有些人就抵挡不住权力带来的诱惑从而滋生腐败的种子, 如果加强了对权力的监督与制约, 就会有所顾忌, 一旦运用公共权力来为私人牟利, 人们就会对他产生应有的制裁, 这样当人们手中掌握公共权力时在运用时就会时时尽心, 真正的发挥手中权力的作用。

1.2 有利于加强党的执政能力建设

党的十八大明确提出要全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设、增强自我净化、自我革新、自我提高能力、建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。[2]中国共产党是中国工人阶级的先锋队, 是中国人民和中华民族的先锋队, 肩负着改革开放来的重大使命, 党的执政能力关系到国家的发展状况, 所以党的建设对我国整体发展具有至关重要的作用。公民在政治参与过程中加强公共权力的制约和监督, 以外部力量来牵制公共权力的行使, 这样久而久之就会使公职人员自己产生忧患意识, 自觉地能够运用权力为人民服务。

1.3 有利于构建社会主义和谐社会

加强公共权力的制约与监督, 从而真正促使权力掌握者能够发挥公共权力的作用, 真正的运用权力为人民做实事, 多谋民生之利、多解民生之忧, 解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题, 努力的做到让人民病有所医、老有所养等, 充分体现人民公仆的职责, 这样人民就会真正信任政府, 明确党是全心全意为人民服务的, 知道党始终代表广大群众的根本利益、协调各级人员之间的关系, 人民群众生活比较安定, 这样有利于社会主义和谐社会的构建。

2. 加强公共权力的监督与制约的原因

2.1 价值取向偏差

马克思主义价值观要求我们树立正确的价值观, 要正确处理个人利益与集体利益的关系, 要把集体利益放在首位, 但是当前社会的发展尤其是市场经济飞速发展, 使得人们的价值取向发生了很大程度的偏差, 拜金主义、金钱至上, 个人利益为主的观念影响了人们的社会行为。当前社会官员贪污腐败现象屡屡发生, 为人民服务在这些官员看来只是一句空话, 并没有真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。把公共权力作为谋取个人利益的手段, 人们的价值取向发生偏差, 没能正确处理集体利益与个人利益的关系, 让个人利益至上的观点影响自己, 没有形成正确的价值取向, 从而影响其社会行为, 没有肩负起自己的职责。

2.2 责任意识不强

身为公职人员首先应该明确自己的职责, 作为人民的公仆, 权力是人民赋予的, 必须明确身上的责任, 但是当前许多官员并没有认识到自己肩负的责任, 不能做到自律, 所以需要外部措施来制约其权力的行使, 如果自身能够很好的运用权力, 真正发挥公共权力的作用, 那么就不需要外力的介入了, 而他们不能恰当行使权力主要是由于他们的责任意识不强, 没有意识到自己肩负的使命, 没有明确自己的责任是多么的重大, 以至于发生以公谋私、以权谋私的现象。

3. 加强公共权力监督与制约的措施

3.1 提升价值取向, 强调自我监督

当前许多官员出现腐败现象主要是由于受到个人利益至上、享乐主义、拜金主义的影响, 为了满足自己的私欲而牺牲国家的利益, 这就需要我们加强官员的思想道德建设, 提升其自身素质, 明确自己肩负的责任与使命, 能够充分发挥自己在工作岗位上的作用, 而不是作为谋取自己利益的手段。可以通过定期的组织培训与学习, 组织实践教育活动从而进行行之有效的责任意识培养工作, 使其形成自我监督意识而提升官员的思想水平, 明确其价值取向, 能够促使其做到自我监督、自我约束, 这样才能真正做到全心全意为人民服务。

3.2 提升群众的监督意识, 发挥群众的监督作用

国家的一切权力属于人民, 公共权力都是人民赋予的, 我国实行人民代表大会制度就是要充分体现民意, 真正为人民办实事, 解决人民群众最关心最现实的利益问题, 但是当权力真正掌握在公职人员手中的时候由于私欲等原因可能不能完全体现民意, 这时就需要我们充分的监督, 但是当前许多人民群众缺乏主人翁意识, 不能自觉维护自己的权益, 殊不知这正是攸关自己利益的时候, 所以要加强人民群众对公共权力的认知, 充分明确其真正的意义, 这样就会自觉地去关注公共权力的行使状况, 是否有不当的行为, 充分发挥人民群众的监督与制约作用。

3.3 加强网络监督, 发挥网络监督作用

在当前网络普及的时代, 网络监督明显已经成为公共权力监督的重要手段。目前有许多官员都是由于网络曝光才被揭开腐败的面纱, 例如雷政富、李春城等原政府官员都是由于网络曝光才被审查, 可见当前网络监督对于公共权力的监督与制约有着至关重要的作用。当然我们也不能否认网络上的事件并不一定全部属实, 但是这个可以作为我们参考的一种凭证, 网络时代为我们监督提供了一个平台, 我们必须充分合理利用它。

参考文献

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[6]卫灵.《论社会主义政治文明建设》[J].理论前沿, 2003 (4) 22一24.

权力制约与依法治国 篇8

关键词：经济责任审计,权力,制约,监督

一、经济责任审计对权力制约和监督的重要意义

“有权必有责, 权责必相应”, 权力的背后是厚重的责任。各级党委、政府、各部门、各单位的领导干部代表国家和人民行使管理职能, 必然要成为国家利益、人民利益的代表, 对国家负责, 对人民负责。这种公共受托关系的确立, 促生了现代经济责任审计的出现。

经济责任审计通过对被审计领导干部任职期间所在地区、部门 (系统) 、单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法、效益情况进行审计, 客观评价领导干部在依法履行职责、科学民主决策、推动本地区、本部门 (系统) 、本单位科学发展方面所做的工作和取得的业绩。开展经济责任审计, 有利于促进领导干部科学、依法履行职责, 提高财政资金使用的经济效益和社会效益, 推进法治政府建设。具体体现以下几个方面:

(一) 推进依法治国建设

十八届四中全会提出全面推进依法治国总目标。对领导干部开展任期经济责任审计, 客观反映和揭示被审计领导任职期间在财务管理、资产管理、预算管理、科学民主决策、贯彻和落实党和国家各项方针政策等方面存在的问题和取得的成绩, 促使各级领导干部依法履行职责, 有利于全面推进依法治国总目标的实现。

(二) 促进廉政建设

审计部门作为经济监督部门, 在履职过程中, 通过被赋予的职权掌握责任人经济行为的第一手资料。对责任人违反廉政的行为可以及时发现, 相关证据可转移给纪检监查部门, 从而震慑违纪违法分子, 促进党风廉政建设。

(三) 规范财政资金使用与管理

多年的审计实务告诉我们, 在财政资金的使用与管理过程中, 收入不入账、坐支收入、日常支出超范围、项目支出与资金管理混乱, 违反“三重一大”等问题还大量存在, 这些问题都要作为经济责任审计发现的问题予以披露, 促使责任单位纠偏改错, 达到规范财政资金管理和使用的作用。

(四) 提高财政资金的使用效益

取之于民, 用之于民, 要把财政资金用到实处, 发挥它的最大作用, 促进社会协调发展。经济责任审计不仅关注财政资金的规范使用问题, 而且对资金的经济性、效率性、效果性进行审计。这些审计内容都间接促进了财政资金的使用效益的提高。

二、当前经济责任审计存在的几点问题

经济责任审计自产生以来, 对于提高公共资金使用效益、促进领导干部科学履职、民主理财起到了积极的作用, 亦为规范领导干部队伍做出了重要贡献。但是由于诸多原因, 各级审计机关经济责任审计工作还存在一些亟待解决的问题。

(一) 审计理念相对落后, 制约了经济责任审计的效果

目前, 大多数审计机关受传统审计理念束缚, 开展的经济责任审计仍以被审计单位财政财务收支的合规性、资产负债的真实性作为主要审计内容。审计人员受到思想意识、业务水平的禁锢, 沿袭以往固有的审计方式、方法和手段, 拘泥于账册、报表呈现的财务数据审计。对于“三重一大”等重要事项、内控制度建立执行情况、依法履行职责、科学民主决策等方面关注不够, 没有紧紧围绕被审计领导干部任职期间履行经济责任、促进地区和部门事业发展情况开展审计工作。不能充分体现“经济责任”审计的特点和重点, 很大程度制约了经济责任审计监督的作用和效果, 难以实现经济责任审计的预期目标。

(二) “先离后审”使审计查出问题难以有效整改

现今基层审计机关进行的经济责任审计, 大多仍以领导干部离任审计为主, 任中经济责任审计尚未广泛开展。这种“先离后审”的审计模式, 不仅由于被审计领导干部任职期间长, 审计工作量大, 加大了审计成本和审计风险, 而且由于被审计领导已经离任, 继任者往往是“新官不理旧账”, 这使得离任审计查出的问题难以得到积极有效的整改, 从而降低了审计效能。

(三) 科学、规范的经济责任审计评价体系还未形成

由于缺乏统一的经济责任审计评价标准和评价指标体系, 审计人员对被审计领导进行评价时, 往往是以组织部门、上级主管单位下达的任务指标完成情况和年度考核结果作为参考依据, 结合被审计领导的述职报告进行评价。这种片面且带有审计人员主观色彩的审计评价必然影响经济责任审计评价的准确性、科学性、规范性。不恰当的审计评价一方面导致不恰当的审计结论和责任界定, 另一方面还影响着组织部门能否正确评价、考核领导干部, 甚至关系到干部队伍建设和党风廉政建设问题。

(四) 全力配合、通力协作的经济责任审计联动机制尚未形成

领导干部经济责任审计工作涉及面广, 工作量大, 专业性强、社会关注度高。尤其是对于一些重点行业、特殊部门或是存在问题的单位还要进行问效追责和督促整改。如果没有当地政府、组织人事、纪检监察、财政税务、国土资源、环境保护、国有资产管理等部门对经济责任审计工作的大力支持、积极配合、通力合作, 仅凭审计机关有限的人力、物力和技术手段往往难以深入有效开展工作, 也就无法取得令人满意的审计效果。

(五) 经济责任审计结果公开犹抱琵琶半遮面

随着一些部门、单位年度预算向社会公开的实行, 审计机关同级财政年度预算执行审计结果也开始在一定范围内、通过合法的形式向社会进行公告。这一举措, 对于促进各部门、各单位严格执行人大批复的年初预算, 有效降低行政运行成本、接受社会各界监督起到了积极的促进作用, 得到了社会广泛关注和认可。但是由于多方面原因, 经济责任审计结果还未能向社会进行公开, 不利于在全社会范围内形成对权力进行制约和监督的合力, 难以有效预防和遏制腐败。

(六) 审计人员素质亟待提高

一方面由于基层审计人员大多出身于财务会计专业, 知识层面的局限, 加之没有注重继续教育和终身学习, 工作中往往只是凭借经验, 通过审阅被审计单位财务会计资料来获取审计证据、得出审计结论、出具审计报告, 对领导干部任职期间重要事项决策、重点工程建设、重大项目投资审计缺乏应有的深度。无法全面评价公共资金使用产生的综合效益, 无法挖掘隐藏在事件表象之后的深层次问题, 难以对被审计领导干部做出科学、客观、公正的审计评价, 更无法从健全体制、完善机制的层面提出有价值的审计建议。另一方面, 随着我国经济的迅速发展、被审计单位的业务量、资金量也在不断扩大, 如果审计人员只凭肉眼和手工查账的方式想在极短的时间内完成巨大的审计工作量难度和风险可想而知。虽然随着计算机审计技术的推广实施, 审计机关投入大量人力和财力开发研究了先进的辅助审计软件, 但是由于大多数审计从业者计算机水平不高, 无法最大限度的利用审计软件开展数据分析、疑点查询等功能, 极大的浪费了审计资源, 更制约了经济责任审计的效率和效果。

(七) 经济责任审计成果利用有待加强

现阶段, 经济责任审计的成果利用还有进一步提升的空间。有些地方还只是把经济责任审计作为领导干部离任的一道程序, 并没有真正把领导干部经济责任审计结果作为组织人事部门考察、任免干部的重要依据。这种尴尬的局面一方面影响了审计人员的工作积极性, 另一方面也降低了经济责任审计对领导干部的威慑作用。

三、解决经济责任审计存在问题的措施

(一) 转变传统理念, 探索经济责任审计方式方法

各级审计机关和审计人员要打破传统审计理念, 突破固有审计模式, 转变目前工作中主要围绕财政财务收支、资产负债进行审计, 依靠会计资料分析做出审计结论的审计方法以及就会计论审计的思维模式, 紧紧围绕领导干部任职期间经济责任的履行情况开展审计工作。

重点关注领导干部任期内发生的重大经济决策、重要经济事项、重点建设工程, 扎实开展经济责任审计工作。通过对领导干部任职期间本地区、本部门、本单位的财务管理、预算管理、资产管理、内部控制、决策机制和程序以及推动本地区、本部门、本单位事业科学发展等方面进行深入审计, 反映和揭示被审计单位存在的各项问题。有针对性的提出审计意见和建议, 严格督促整改落实, 促进领导干部依法履职、民主决策, 最大限度实现对权利的制约和监督作用。

(二) 推行任中审计, 实现审计监督关口前移

审计机关要大力探索和推行领导干部任中经济责任审计模式, 逐步加大任中经济责任审计比例, 将任中审计与离任审计结合起来。及时发现和纠正领导干部任职期间存在的苗头性、倾向性、普遍性问题, 把问题遏制在萌芽阶段, 为国家减少或挽回经济损失。通过开展任中经济责任审计, 对领导干部起到提前预警作用, 实现审计监督关口前移, 使经济责任审计真正成为干部监督管理的长期有效机制。

(三) 完善评价指标体系, 提高经济责任审计评价质量

各级审计机关和审计科研机构, 要汲取先进经验, 抓紧建立和完善科学规范、切实可行的领导干部经济责任审计评价标准和指标体系, 指导一线审计人员提高经济责任审计评价质量, 使审计评价更加科学、客观, 更具有说服力和公信力。评价指标体系可以包括会计信息的真实、合法、效益性情况;国有资产的保值、增值情况;单位或部门遵守财经纪律情况;内部控制制度的建立和执行情况;重大事项决策情况;目标完成及经济效益指标情况;个人廉洁自律情等。评价指标可以包括量化指标和非量化指标。量化指标如:国有资产保值增值率、人均纯收入增长率等。非量化指标如内部管理控制制度健全性评价可以分为健全、基本健全、不健全三个等次。对重大经济决策可以从决策程序的规范性及决策执行的有效性两个方面作出评价, 规范性评价指标分为规范、基本规范、不规范三个等次, 有效性评价指标分为有效、基本有效、较差三个等次。

(四) 建立联动机制, 推进审计整改和问责问效制度建立执行

经济责任审计工作任重道远, 单靠审计机关一己之力很难达到满意的效果。审计机关要与人大政府、组织人事、纪检监察、财政税务等机构通力合作, 职能互补。建立健全经济责任审计联动机制, 共同推进问责问效和审计整改工作落到实处。尤其要注重发挥经济责任审计联席会议作用, 联席会议应就审计中发现的普遍问题、倾向性问题进行归纳汇总分析。将审计中发现的重大问题及时以审计要情、信息简报的形式向党委、政府作出报告。对被审计部门或责任人不履行或不正确履行职责造成财政资金使用效率低下、损失浪费及其他违法违纪等问题, 要依法给与必要的惩戒并追究相关人员责任。

(五) 推进审计结果公开, 形成全社会监督合力

审计机关要尽快探索在法定范围内将领导干部经济责任审计结果采用适当的形式、在适当的范围内进行公告。通过将被审计领导干部任期内的经济责任履行情况向社会进行公布, 一方面可以促使审计机关对审计查出问题的定性以及处理处罚意见更加严谨, 从而提高审计成果质量;同时还可以提高被审计领导干部对审计查出问题及审计建议的重视程度, 积极整改落实。另一方面, 只有将领导干部经济责任审计结果公布于众, 在全社会范围内形成对权力制约和监督的合力, 才能使经济责任审计真正成为一项阳光工程。

(六) 加强队伍建设, 提高审计人员职业素质

各级审计机关要注重工程审计、环境审计、资源审计、绩效审计等专业型人才的培养和引进, 充实壮大审计队伍力量。要加大教育培训力度, 开展信息化建设, 推进计算机辅助审计, 提高审计效率和效果。迅速建立起一支技术精湛、作风优良、敢打硬仗、能打胜仗的审计队伍, 提高审计机关效能。充分发挥审计作为公共资金卫士的重要作用, 为社会经济科学、健康、有序发展保驾护航。

(七) 强化成果利用, 发挥经济责任审计的震慑作用

强化经济责任审计对权力的制约和监督, 最关键的一点是要加强审计成果利用。一方面要真正使经济责任审计结果作为组织人事部门考察和任免领导干部的重要依据而不只是走走过场而已。另一方面对于审计发现的重大或突出问题要实行问效问责。只有这样, 才能够使领导干部在行使职权过程中时刻保持自警、自省、自律。充分发挥防微杜渐、反腐倡廉的震慑作用, 使经济责任审计真正成为制约和监督权利运行的长效机制。

诚然, 对于经济责任审计而言, 审计质量永远是其永恒的生命线, 如果无法保证经济责任审计成果的高质量, 就很难谈到其职能的有效发挥。各级审计机关要明确目标、突出重点、提高效率、强化效能、恪尽职守、不辱使命。深入开展经济责任审计工作, 构筑起一道有效预防和遏制腐败的坚实防线, 切实担负起对权力运行的制约和监督作用。

参考文献

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权力制约与依法治国 篇9

(一) 权力制约理论——同步审计的政治学基础

权力与监督, 是近现代政治学研究领域重要的基本概念之一。我国政治学者林喆认为:“权力是特定主体将他的意志强加于他物, 使之产生一种压力继而服从的能力”。监督是指为保证公共权力在其所担负职权的正当范围内和轨道上运行, 对其进行监察、督促、检查、调节、控制、纠正等一系列活动的总称, 是一种普遍的政治社会现象。存在权力的地方就应当有对权力的监督, 任何权力的运行都不能离开监督和制约。

我国的政党制度, 是在中国共产党领导下的多党合作制, 不同于西方的两党制、多党制。作为执政党, 中国共产党拥有重要公共权力——重大经济社会事项决策权。中国的政党权力监督是一种新型的制度。毛泽东提出了人民监督思想, 发展了马克思主义权力监督理论。邓小平创造性地发展了社会主义权力监督理论, 强调权力监督要走法制化的道路。党的十五大提出“依法治国, 建设社会主义法治国家”的治国方略, 党的十六大、十七大强调健全和完善党政领导干部经济责任审计制度, 加强对权力的制约监督。经济责任审计制度的确立, 丰富了我国审计监督制度, 有利于加强对权力的监督与制约。因此, 本文认为, 权力制约理论是同步审计的政治学基础。

(二) 宪政理论——同步审计的宪法学基础

所谓宪政, 就是以宪法为基础建立起来的政治制度, 是依据宪法进行政治的原理, 是建立在社会契约基础之上的现代政体。具体而言, 宪政就是权力分立、权力制衡、人民决定等制度的综合。对政府加以限制, 是宪政思想区别于其他统治思想的核心 (刘颖斐等, 2007) 。宪政作为一种制度安排, 它以宪法为依据, 通过对权力规范的良性构建, 促进民主、法治和秩序, 实现国家良好治理。在国家权力机构的设置中, 如何实现对公共权力的制约, 大多数宪政国家都通过宪法确立国家审计监督制度, 以最大限度地体现宪政的核心价值 (谢志华, 2008) 。国家审计作为一种维护公共利益的政治工具, 它在复杂的政治权力结构中, 监督政府的财政行为。作为一种制度安排, 可以有效地矫正“政府失灵”行为 (冯均科, 2003) 。正如德国政治学家汉斯所说, 国家审计机关作为一个独立的机构, 显然在制衡与牵制系统中发挥着重要的作用 (文硕, 1990) 。党政主要领导干部经济责任审计就是一种对政府财政权力进行制衡的有效手段, 它能限制并监督政府实施财政权力的范围。

我国1982年宪法确立了我国审计监督制度的宪法地位, 党政主要领导干部经济责任审计作为审计监督制度的具体形式之一, 因此也得到了宪法的支撑, 其宪法理论基础得到了很好体现。2006年修订的审计法对经济责任审计作出了明确规定, 为党政主要领导干部经济责任审计提供了直接的法理依据, 增强了经济责任审计的权威性, 是国家审计监督制度宪法权威的具体化。因此, 本文认为, 对政府公共权力限制监督的宪政思想是同步审计的宪法学基础。

(三) 公共受托责任理论——同步审计的经济学基础

受托责任理论也叫委托代理理论, 最早由罗斯提出。委托代理理论作为信息经济学的核心, 为理解政府公共受托责任关系提供了理论基础, 也是分析政府公共受托责任的一个重要理论工具 (彭韶兵等, 2009) 。根据受托责任理论, 受托管理公共资源的机构或人员, 由于其资源或资金主要由国家或地方提供, 由此便产生了与这些提供资源或资金有关方面的受托经济责任关系。对受托责任履行情况进行检查和评价, 就产生了现代国家审计。因此, 有学者认为, 受托经济责任乃现代会计、审计之魂 (蔡春, 2000) , 受托经济责任关系的存在乃审计产生、发展的首要前提 (蔡春, 1999) 。审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊的经济控制, 审计功能存在的首要目标在于促进和保证被审计对象受托经济责任得以全面有效履行的需要。

可见, 政府审计与公共受托经济责任是紧密相联的。现代政府审计不仅因公共受托经济责任的产生而产生, 而且因公共受托经济责任的发展而发展 (蔡春等, 2007) 。在经济社会处于转型期的中国, 当受托经济责任的要求进一步提高到指向受托的地方党政主要领导干部和国有企业主要负责人, 要求其对任职期内本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动承担经济责任时, 便自然产生了经济责任审计。因此, 经济责任审计本身就是基于特定受托经济责任关系, 针对特定受托经济责任具体内容而产生的一种新的审计类型或形式 (蔡春, 2007) 。受托经济责任内涵的不断拓展, 进一步拓宽了审计的领域, 使审计的内容被进一步充实。近年来有些地方审计机关开展的同步审计, 便是很好的例证。由此, 本文认为, 公共受托责任不仅是政府审计产生的理论基础, 也是经济责任审计产生的理论基础, 更是同步审计的理论基础。

二、同步审计的重点内容

(一) 地方党委书记经济责任审计的重点内容

依据新颁布的《党政主要领导干部和国省企业领导人员经济责任审计规定》 (以下简称《规定》) 地方党委书记经济责任审计的侧重点是任期内重大经济事项决策情况和本区域经济监督管理情况, 应主要关注决策、执行、绩效、廉政四个环节。 (1) 重大经济事项决策制度和决策程序执行情况。主要包括:第一、重大经济事项的决策制度建立情况。主要关注任职期间是否建立健全重大经济事项决策制度。第二、重大经济事项的决策程序执行情况。重大事项决策是否遵循了科学、民主的决策程序, 并分析对所在地区经济社会和可持续发展的影响程度。 (2) 重大经济事项推进督察和执行财经法规情况。主要包括:第一, 重大经济事项的推进督察情况, 是否制定重大经济事项推进及考核办法、是否明确重大经济事项推进责任单位和责任人、是否落实领导分工责任、党委是否定期或不定期召开重大经济事项推进通报协调会, 协调解决项目推进中的难点问题、是否积极落实督办机制、是否对推进不力的单位和责任人认真追究责任。第二, 重大经济事项执行财经法规及有关政策情况。主要关注是否认真贯彻执行国家经济方针政策, 制定的地方有关经济政策、招商引资政策、土地征用政策、收入分配政策等有无与国家政策相抵触或者相矛盾的情况。 (3) 重大经济事项执行绩效情况。重点关注事项包括:第一, 重大经济事项执行绩效情况。一是对照项目可行性报告, 项目执行是否达到预期的目标, 取得相应的经济和社会效益;二是项目运行是否正常, 与社会环境是否和谐, 投入产出是否符合预期;三是项目的再融资运作, 能否实现国有资产的保值增值, 并充分考虑地方政府和百姓的利益;四是项目执行过程中的变更、调整是否有法可依, 是否影响了地方政府和老百姓既得利益。第二, 重大经济事项执行对地方经济发展目标的影响。如国内生产总值及人均GDP、全社会固定资产投资、工业增加值增长率、财政总收入、地方一般预算收入、财政总支出、实际利用外资、社会保险覆盖率、环境质量综合指数、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、新增就业岗位等工作目标。 (4) 任期内遵守廉政规定的情况。重点关注重大经济事项集体决策制、领导干部分工负责制、领导干部职务消费公示制等制度的制定执行情况, 任期内个人是否有违反规定领取兼职报酬的问题、有无用公款、公物为本人、亲友谋利及在单位报销应由个人负担的费用, 有无利用职权干预、主导工程项目建设招投标、土地招拍挂, 逃避监督或未经集体研究擅自决策, 为他人或亲属牟利提供便利, 甚至搞钱权交易等问题。

(二) 地方政府行政首长经济责任审计的重点内容

地方政府行政首长是地方财政预算执行的第一责任人, 对其经济责任审计, 应以全部政府性资金为主线, 围绕经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权, 沿着财政性资金的走向, 重点关注领导干部在履行经济责任过程中遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况, 与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况, 遵守有关廉洁从政规定情况等。 (1) 重大经济决策及重大投资项目情况。主要审查地方的重大经济决策是否经过充分的可行性论证和符合有关法律、法规及政策。 (2) 执行国家财政经济政策情况。主要以政府性资金, 特别是财政性资金活动有关内控制度的健全、合法、有效及实施来确定审计重点。 (3) 地方财政收支及管理情况。以财政决算为基础, 以财政性资金收支管理情况为主线开展审计, 审查地方财政预算编制、批复、执行和决算的程序性、合法性、真实性;审查各项收入入库的及时性、足额性;审查有无自行出台政策, 擅自设立政府性基金或收费项目;审查国有资产转让、处置是否符合规定, 有无造成国有资产流失问题;审查各项财政资金支出的合理、合规和有效性, 重点审计有无预算的支出或退库、虚列支出、专项资金拨付不及时及挤占挪用、搞“形象工程”等问题。 (4) 政府性债权债务管理情况。通过对政府性债权债务的管理情况调查, 分析债务规模、结构、负担率及偿债能力。重点摸清各种政府性投资效益情况、债务资金的结构和使用效果情况、还债资金的筹集情况, 分析负债资金的投向是否符合公共财政的要求, 是否有明显超越当地经济发展需要。 (5) 经济社会发展绩效情况。选择体现区域经济发展状况、可持续发展潜力、财政性资金收支结构等指标开展审计, 重点审核本级财政收入总量、构成、增长情况, 人均财政收入水平及任期内年均地方财政收入增长情况和人均可用财力, 全面反映经济发展水平及潜力;审核对农业、水利、交通、城市等基础设施及科技、教育、文化、卫生、环保等社会事业投入情况, 分析财政投入的增加数、增长率, 反映对基础设施建设及公益事业的重视程度;审查有无搞“政绩工程”、“形象工程”等现象。

三、同步审计的责任界定与评价

(一) 经济责任的界定

经济责任应包含法律的、管理的、绩效的等方面责任, 它是一种复合责任 (彭韶兵等, 2009) 。依据《规定》, 党政主要领导干部承担的经济责任, 包括直接责任、主管责任和领导责任。在同步审计实践中, 应根据审计查证或者认定的事实, 依法依规对其所应承担的责任, 作出科学合理的界定。 (1) 合理区分地方党委书记、地方政府行政首长各自应承担的责任。地方党委书记和地方政府行政首长的经济责任, 两者有区别也有联系。共性是两者作为党政“一把手”, 承担的经济发展目标是共同的, 上级考核的指标是相同的, 区别在于两者的职责是有分工的, 党委书记侧重于宏观决策、兼顾管理执行, 政府行政首长侧重于组织执行实施、兼顾决策。在实际操作中, 要根据两者在决策、管理、执行中所起的作用和个人遵守财经纪律情况, 采用“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“权责相结合”的原则, 科学界定、区分各自责任。对党委书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策责任, 如地区经济发展规划、地区经济发展方式转变战略、地区社会公平正义制度建设、地区节能减排部署和领导干部作风建设等;对政府行政首长的审计评价则侧重于地区经济发展过程中执行与管理责任, 如党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标完成情况、地方财政收支及其他经济活动的组织管理情况等方面。此外, 查出的问题若属于两者共同决策的, 则党委书记、政府行政首长共同负直接责任;属于党委书记应履行的职责而未认真履行的, 则党委书记负直接责任;属于党委书记监督管理不力的, 则党委书记负主管责任;属于政府行政首长执行不力的, 则政府行政首长负直接责任。 (2) 准确划分不同责任的界限, 合理界定不同经济责任的性质和归属。在审计实践中, 应结合《规定》并把握有关原则, 划分现任责任与历史责任、集体责任与个人责任、直接责任与主管责任和领导责任、主观责任与客观责任的关系。第一, 界定现任责任与历史责任。必须在时间范围上划分清楚任期界限, 从而保证准确划分领导干部任期内和非任期内经济责任, 亦即现任责任与历史责任。第二, 界定集体责任与个人责任。对于重大经济事项, 地方党委、政府都要求实行领导班子集体决策。在认定决策责任时, 必须分清集体决策和个人决策的责任, 而不能仅仅看其表面现象。对于由领导班子集体决策造成的失误, 如果是党委会决策的, 虽然是经过集体决策的, 但仍应由党委书记负直接责任, 如果是政府行政首长办公会议决策的, 虽然经过集体决策, 仍应由政府行政首长负直接责任。对于违反决策程序, 独断专行造成决策失误的, 则应由个人负责。第三, 界定直接责任、主管责任和领导责任。依据《规定》, 正确划分直接责任、主管责任和领导责任。直接责任, 是指对于其直接经手和分工负责的那部分工作, 其应承担的责任。主管责任是指基于内部管理的分工而由自己直接管理的有关部门, 进而对其负有的相关经济责任。领导责任是指基于内部分工, 自己虽然没有直接管理有关部门, 但由于该部门在财政财务收支及其它经济活动方面存在问题, 进而应负有的相关经济责任。第四, 划分主观责任与客观责任。如国家政策的调整、体制变动、经费指标削减、拨款不到位等被审计人左右不了的客观因素造成的问题, 评价时要做出相应的剔除;如果由于被审计人主观原因造成的, 则应由被审计人个人承担相应的责任。

(二) 经济责任履行情况的评价

审计评价, 不仅关系到领导干部的选拔任用, 而且直接关系到领导干部的个人声誉, 如何科学、规范地做好审计评价甚为重要。按照《规定》, 审计评价应遵循以下原则: (1) 依法依规原则。依照法律法规、国家有关规定和政策、责任制考核目标、行业标准以及其他有效的依据等进行审计评价。 (2) 客观公正、实事求是的原则。要依照审计查证或认定的事实, 既肯定主要工作业绩, 也要指出存在的主要问题。 (3) 审计评价与审计内容相统一的原则。在法定职权范围内, 按照规定应该审计什么就评价什么, 审计到什么程度就评价到什么程度。特别强调的是, 不能对没有审计的或者没有审计清楚的事情作出评价。评价结论应当有充分的审计证据支持。

在同步审计实践中, 对地方党委书记和地方政府行政首长的经济责任履行情况的评价, 除了真实性、合法性、合规性评价外, 更应注重评价其经济社会发展绩效情况。对经济社会发展绩效情况的评价, 可以客观反映被审计人的管理水平、工作能力和业绩。审计实践中应主要评价与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益等情况。在具体评价时, 通过对事关社会经济发展的重大经济指标的分析, 评价其任期内的经济发展状况、对基础设施投入产生的经济效益和社会效益及环境效益, 并评估其对今后经济发展的影响。

参考文献

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